近日，國(guó)土部發(fā)布的土地督察公告顯示，2012年36個(gè)市(區(qū))涉及的違規(guī)抵押貸款為1039.22億元，而2011年這個(gè)金額是557.98億元，短短一年時(shí)間翻了近一倍。
“各地的土儲(chǔ)部門(mén)游走在政府與市場(chǎng)的邊緣。自分稅制推行以來(lái)，地方財(cái)政的壓力越來(lái)越大，地方政府需要籌措資金，融資的成本也越來(lái)越高，這使得通過(guò)土地融資的現(xiàn)象越來(lái)越多。地方政府需要靠土地抵消掉融資成本增長(zhǎng)的支出。”華東師范大學(xué)房地產(chǎn)系主任華偉向記者表示。
違規(guī)審批花樣繁多
土地督察公告顯示，在對(duì)36個(gè)市(區(qū))的土地抵押貸款情況開(kāi)展督察時(shí)，督察機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)有943個(gè)項(xiàng)目涉及違規(guī)抵押貸款，涉及土地面積29.63萬(wàn)畝。
公告稱(chēng)，地方土地違規(guī)抵押融資主要表現(xiàn)為：違規(guī)給集體土地核發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證用于抵押融資；未履行土地出讓、劃撥等供地程序，向地方政府融資平臺(tái)違規(guī)供地并登記用于抵押融資；違規(guī)擴(kuò)大土地儲(chǔ)備實(shí)施主體，收儲(chǔ)土地用于抵押融資；將水庫(kù)、公園、綠地、黨政機(jī)關(guān)團(tuán)體用地等違規(guī)用于抵押融資；為虛假的土地辦理登記用于抵押融資。
“在實(shí)際操作過(guò)程中，生地當(dāng)做熟地、低價(jià)地當(dāng)做高價(jià)地是涉及違規(guī)抵押貸款的兩種常見(jiàn)情況。”華偉向記者表示。
華偉進(jìn)一步表示：“按規(guī)定如果地塊沒(méi)有平整好，沒(méi)有做到四證齊全，就拿不到開(kāi)發(fā)貸款。而現(xiàn)在一些地塊還沒(méi)有成為熟地，就可以用來(lái)抵押融資。還有一些工業(yè)用地當(dāng)做商業(yè)、辦公用地用于抵押貸款融資。工業(yè)用地的價(jià)格低于商辦用地，商辦用地的土地評(píng)估值高于工業(yè)用地，能夠獲得的貸款當(dāng)然要多于工業(yè)用地。”
按照規(guī)定，一塊地需要有規(guī)劃指標(biāo)，包括土地使用證、配套用地指標(biāo)等，這些指標(biāo)的審批權(quán)都在地方政府。“土地違規(guī)抵押現(xiàn)象是由制度的漏洞造成的，地塊是否具備抵押資格，土地是否達(dá)到收儲(chǔ)條件，這都需要由相關(guān)部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)制度。”中國(guó)房地產(chǎn)數(shù)據(jù)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)陳晟表示。
“地方的土地儲(chǔ)備部門(mén)實(shí)際上可以稱(chēng)之為‘地方土地儲(chǔ)備公司’，其違規(guī)抵押土地的做法得到了地方政府的默許。”上述熟悉土地市場(chǎng)的業(yè)內(nèi)人士向記者表示，現(xiàn)在很多房企大手筆拿地的報(bào)道，但實(shí)際上，當(dāng)前的土地市場(chǎng)是由政府主導(dǎo)，是地方政府希望土地可以獲得一個(gè)好價(jià)錢(qián)。
推升地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
近年來(lái)，我國(guó)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題備受關(guān)注。2013年擬定的地方政府發(fā)債規(guī)模為3500億元，是中國(guó)2009年首度發(fā)行地方債后的新高。
根據(jù)2013年預(yù)算草案報(bào)告，2013年地方財(cái)政收入合計(jì)11.5427萬(wàn)億元，地方財(cái)政支出總量為11.8927萬(wàn)億元，地方財(cái)政收支差額達(dá)到3500億元。
財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在某論壇上提供的數(shù)據(jù)，審計(jì)署統(tǒng)計(jì)的地方債務(wù)約為11萬(wàn)億元。對(duì)比國(guó)家稅務(wù)總局年初發(fā)布的2012年全國(guó)稅收收入超11萬(wàn)億元的數(shù)據(jù)，可看出我國(guó)地方債務(wù)金額巨大。
眾所周知，土地收入一直是地方基建項(xiàng)目資金的主要來(lái)源，而在城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷加速的背景下，地方政府投入服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出有增無(wú)減，其融資與再融資壓力可見(jiàn)一斑。
上述業(yè)內(nèi)人士表示，地方政府的發(fā)展依賴(lài)于土地出讓?zhuān)绕涫菍?duì)于二三線(xiàn)城市來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依賴(lài)于通過(guò)土地市場(chǎng)帶來(lái)的招商引資。如果土地市場(chǎng)冷清，地方政府積累了大量的土地難以出讓?zhuān)胤截?cái)政馬上就出問(wèn)題。由于現(xiàn)階段土地財(cái)政問(wèn)題尚未得到解決，地方政府依賴(lài)土地出讓收益平衡各項(xiàng)開(kāi)支的局面沒(méi)有改變，因此對(duì)于土地市場(chǎng)的預(yù)期仍然普遍偏高。
上述現(xiàn)象從近年來(lái)全國(guó)土地出讓價(jià)格即可見(jiàn)一斑，在市場(chǎng)狀況不好的情況下，即使土地出讓大幅下滑，地價(jià)卻保持著頑強(qiáng)的上漲。雖然為避免“地王”或“過(guò)度溢價(jià)”地塊的出現(xiàn)擾亂市場(chǎng)預(yù)期，國(guó)土部設(shè)置了50%為溢價(jià)紅線(xiàn)。但是剔除保障房的配建面積以后，土地價(jià)格仍是居高不下。
莊凌顧問(wèn)報(bào)告稱(chēng)，土地事實(shí)上已成為地方政府的一種經(jīng)營(yíng)。年初的計(jì)劃，或許就是以地方政府今年準(zhǔn)備收入多少土地財(cái)政為依據(jù)的。但計(jì)劃往往趕不上變化，遇到市場(chǎng)行情不好了，地方政府也往往或被動(dòng)或主動(dòng)放棄一些土地出讓。“原因很簡(jiǎn)單，賺不了錢(qián)。”
事實(shí)上，雖然土地制度問(wèn)題被作為房?jī)r(jià)上漲的因素之一，土地財(cái)政也被業(yè)界普遍認(rèn)為沒(méi)有可持續(xù)性，但短期看土地制度改革難度較大。
“從中央與地方的分稅制開(kāi)始，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)就變得越來(lái)越嚴(yán)重，地方政府需要自己解決發(fā)展所需要的資金，只能依靠土地獲取。因此，要改變土地財(cái)政的現(xiàn)象，就需要做相應(yīng)的制度改革，但是這顯然短期內(nèi)不能改變。”上述業(yè)內(nèi)人士表示。