少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)便利暗箱操作、吃利差、搞利益輸送
嚴(yán)防國(guó)有平臺(tái)公司成腐敗溫床
2022年1月5日，四川省紀(jì)委監(jiān)委發(fā)布消息，該省能源投資集團(tuán)有限責(zé)任公司黨委委員、董事羅毅接受審查調(diào)查；2021年12月1日，廣東省紀(jì)委監(jiān)委發(fā)布該省鐵路建設(shè)投資集團(tuán)有限公司原黨委副書記、總經(jīng)理王剛被“雙開”消息；2021年11月30日，甘肅省紀(jì)委監(jiān)委發(fā)布消息，該省電力投資集團(tuán)有限責(zé)任公司原黨委委員、副總經(jīng)理劉曉黎被開除黨籍……近期，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)持續(xù)通報(bào)典型案例，釋放了堅(jiān)決查處利用國(guó)有投融資平臺(tái)公司搞利益輸送新型腐敗案件的鮮明信號(hào)。
近年來，不少省、市、縣成立了“城投”“交投”“水投”“文旅投”等地方國(guó)有平臺(tái)公司，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。然而，一些平臺(tái)公司偏離設(shè)立初衷，有的利用政府項(xiàng)目、政策傾斜、資金集中的業(yè)主優(yōu)勢(shì)，在工程發(fā)包中暗箱操作；有的在融資、舉債過程中吃回扣、吃利差；有的在土地整理經(jīng)營(yíng)上冒用身份低價(jià)承包、高價(jià)租賃，肥一己之私。
十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)指出，要清醒看到“傳統(tǒng)腐敗和新型腐敗交織”等問題。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)國(guó)有投融資平臺(tái)公司新情況新問題的研究，把查辦的案件剖開來看制度缺失、責(zé)任缺失、監(jiān)管缺失，采取針對(duì)性措施，通過專項(xiàng)巡視巡察等方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)查處相關(guān)問題，促進(jìn)平臺(tái)公司不斷完善治理結(jié)構(gòu)，防止平臺(tái)公司成為滋生腐敗的溫床，一體防范廉政風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
1 總經(jīng)理把城投公司當(dāng)自家“小菜園”，7年多時(shí)間受賄3500余萬元，涉及棚改等多個(gè)城建項(xiàng)目
一個(gè)個(gè)箱子被打開，一沓沓現(xiàn)金出現(xiàn)在辦案人員眼前：整齊包裝碼放的鈔票，基本上都沒有被拆開，有些鈔票由于長(zhǎng)時(shí)間存放已經(jīng)發(fā)霉。經(jīng)清點(diǎn)，這樣的箱子共計(jì)15個(gè)，存放在3個(gè)不同地方，總金額達(dá)3500余萬元……這一幕發(fā)生在陜西省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦張漢安案過程中。
張漢安，陜西省漢中市城投辦原主任、市城市建設(shè)投資開發(fā)有限公司原總經(jīng)理，2020年1月被“雙開”，后因犯受賄罪一審被判處有期徒刑12年6個(gè)月，并處罰金200萬元。經(jīng)查，在城投公司工作7年多時(shí)間里，張漢安共收受賄賂3500余萬元。
漢中市城投公司是組織管理漢中城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和項(xiàng)目開發(fā)的投融資公司，負(fù)責(zé)漢中重大開發(fā)項(xiàng)目的年度投資建設(shè)計(jì)劃，審查建設(shè)項(xiàng)目方案、規(guī)劃和設(shè)計(jì)，組織實(shí)施全市重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，屬國(guó)有投融資平臺(tái)公司。
張漢安任職市城投公司期間，正值漢中市加快中心城區(qū)西擴(kuò)、一批重大項(xiàng)目全面上馬的時(shí)期，其中，城投公司負(fù)責(zé)組織實(shí)施龍崗新區(qū)建設(shè)、城市道路、棚改項(xiàng)目等重要工程。作為公司“一把手”，張漢安在重大項(xiàng)目的決策選擇、招投標(biāo)、資金使用等方面獨(dú)斷專行，經(jīng)常對(duì)項(xiàng)目決策開發(fā)、招投標(biāo)、資金撥付等事項(xiàng)自己拍板。
“大企業(yè)、私營(yíng)老板有求于我，經(jīng)常舉辦宴請(qǐng)，動(dòng)輒名煙名酒、高檔酒店會(huì)所，時(shí)間一長(zhǎng)我就習(xí)以為常，覺得理所應(yīng)當(dāng)……”在與商人老板的交往中，貪圖享樂的思想在張漢安心中潛滋暗長(zhǎng)，逐漸產(chǎn)生了“為別人辦事得到回報(bào)理所當(dāng)然”“我的能力不差，收入也要跟上”等錯(cuò)誤思想。
于是，除了頻頻與商人老板觥籌交錯(cuò)、推杯換盞外，張漢安開始大肆收受禮品禮金，從高檔酒水到高檔相機(jī)，從金銀制品到現(xiàn)金消費(fèi)卡，他來者不拒。
隨著思想堤壩的失守，張漢安的貪腐之門越開越大，在公司事務(wù)上越發(fā)獨(dú)斷專行，聽不進(jìn)去任何不同意見，經(jīng)常拋開集體決策和監(jiān)管，硬著頭皮上項(xiàng)目。
張漢安多次違規(guī)審批建設(shè)項(xiàng)目：在某棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，收受1150萬元，幫助某建筑公司及個(gè)人進(jìn)場(chǎng)施工并順利中標(biāo)項(xiàng)目；收受某公司合伙人200萬元后，要求城投公司財(cái)務(wù)人員暫緩征收該公司所欠債務(wù)；拿到承包商送來的450萬元“感謝費(fèi)”后，安排城投公司財(cái)務(wù)人員向其支付工程款。
張漢安在項(xiàng)目建設(shè)上急功近利、好大喜功，不顧公司資金承受能力，盲目舉債、鋪攤子、上項(xiàng)目，引發(fā)連鎖反應(yīng)。其在任期間上馬39個(gè)項(xiàng)目，其中11個(gè)在建項(xiàng)目估算總投資約104.6億元，資金缺口高達(dá)75.34億元。為彌補(bǔ)資金缺口，張漢安采取向銀行抵押貸款、向私營(yíng)企業(yè)高息借款、上新項(xiàng)目解決老項(xiàng)目資金難題等方式，致使公司債臺(tái)高筑，棚戶區(qū)改造等多個(gè)項(xiàng)目暫緩或停工，群眾因拆遷安置、拖欠工資等問題不斷上訪。
據(jù)辦案人員介紹，張漢安肆意妄為，甘愿被“圍獵”，在重大項(xiàng)目決策、招投標(biāo)、資金撥付等環(huán)節(jié)為不法商人提供幫助，收受賄賂多達(dá)110筆。“張漢安收受賄賂涉及項(xiàng)目多、次數(shù)多、數(shù)額大，是漢中市建市以來違紀(jì)違法金額最大的案件，社會(huì)影響極其惡劣，教訓(xùn)十分深刻?！?/p>
在接受審查調(diào)查期間，張漢安反思說：“我把城投公司當(dāng)作自家‘小菜園’，公私不分、肆意伸手，從開始的半推半就發(fā)展到來者不拒，想起來真是羞愧難當(dāng)、無地自容。”
2 國(guó)有投融資平臺(tái)公司開發(fā)資源豐富、建設(shè)項(xiàng)目多、資金量大，利用其搞利益輸送的新型腐敗案件頻發(fā)
地方政府投融資平臺(tái)是指地方政府及其部門、機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。平臺(tái)公司主要承擔(dān)融資和建設(shè)兩大任務(wù)，即為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，并承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)項(xiàng)目的具體建設(shè)任務(wù)。
地方融資平臺(tái)作為一種融資方式，有助于解決地方政府部門的融資難題，促進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但與此同時(shí)，一些國(guó)有投資融資平臺(tái)公司管理不規(guī)范、監(jiān)管不到位，使得國(guó)有資產(chǎn)成為個(gè)別腐敗分子的“唐僧肉”。
有的利用公司在政府項(xiàng)目、政策傾斜、資金集中等方面的優(yōu)勢(shì)，在工程發(fā)包中暗箱操作。杭州市實(shí)業(yè)投資集團(tuán)有限公司原總經(jīng)理駱旭升，在某大型綜合體項(xiàng)目工程中大搞利益交換，受賄金額數(shù)百萬元。項(xiàng)目工程承包商潘某為感謝駱旭升在施工建設(shè)、項(xiàng)目協(xié)調(diào)、費(fèi)用結(jié)算上的關(guān)照，先后送給他現(xiàn)金30萬元，后又送其公司3%的股份，該部分股權(quán)在當(dāng)時(shí)價(jià)值424萬余元。四川省成都市錦江區(qū)城投公司原董事長(zhǎng)周忠利用職務(wù)便利，將錦江某綠化及道路養(yǎng)護(hù)維修工程項(xiàng)目發(fā)包給特定關(guān)系人后收取“感謝費(fèi)”。
有的在融資、舉債過程中吃回扣、吃利差。四川省南充市龍門古鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)有限責(zé)任公司原董事長(zhǎng)周永安，違規(guī)出借國(guó)有企業(yè)資金給私企和個(gè)人，以5%至20%不等的年利率收取利息，累計(jì)達(dá)8000余萬元，收受賄賂140余萬元。在周忠案中，其在融資環(huán)節(jié)不履行“三重一大”程序，在財(cái)務(wù)人員提醒風(fēng)險(xiǎn)并拒絕簽字的情況下，依然決定將銀行貸款資金借給其他單位使用。
此外，還有的在土地整理業(yè)務(wù)上冒用普通農(nóng)民身份低價(jià)承包、高價(jià)租賃，肥一己之私。有的縣2020年查處的腐敗案件70%發(fā)生在平臺(tái)公司。
成都市錦江區(qū)委常委，區(qū)紀(jì)委書記、監(jiān)委主任劉嘉聰分析認(rèn)為，“城投”“農(nóng)投”等國(guó)有投融資平臺(tái)公司既是融資主體又是建設(shè)主體，經(jīng)營(yíng)范圍廣、業(yè)務(wù)鏈條長(zhǎng)，呈現(xiàn)出資金量大、項(xiàng)目數(shù)多、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)。公司主要負(fù)責(zé)人職權(quán)高度集中，社會(huì)交往廣泛，交往對(duì)象龐雜，被“圍獵”風(fēng)險(xiǎn)高，一旦缺乏有效監(jiān)督制約，極易滋生腐敗。
3 多年未配備黨委書記、紀(jì)委書記，以個(gè)人拍板取代領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，相關(guān)腐敗案件暴露一些單位制度缺失、責(zé)任缺失、監(jiān)管缺失
“國(guó)有投融資平臺(tái)公司‘一把手’能調(diào)動(dòng)大量資源，權(quán)力集中，受到的監(jiān)督制約卻很小?！眲⒓温敻嬖V記者，剖析相關(guān)案件，其中暴露的制度缺失、責(zé)任缺失、監(jiān)管缺失問題引人深思、令人警醒，亟待解決。
“牛欄關(guān)貓”的制度漏洞導(dǎo)致一些人頻繁逾越紅線。作為地方國(guó)企，國(guó)有投融資平臺(tái)公司普遍建立了公司法人治理結(jié)構(gòu)，但一些企業(yè)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制卻不夠健全。黨委會(huì)、股東會(huì)和董事會(huì)等內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)職責(zé)職權(quán)劃分不夠明晰；監(jiān)事會(huì)或獨(dú)立外部監(jiān)事履行監(jiān)督職責(zé)流于形式，監(jiān)事會(huì)一年開不了幾次會(huì)，個(gè)別監(jiān)事長(zhǎng)期缺位而得不到及時(shí)補(bǔ)充，公司自行制訂的規(guī)章制度往往原則性規(guī)范多，可操作細(xì)則少，更缺乏責(zé)任追究規(guī)則。
據(jù)張漢安案辦案人員介紹，漢中市城投公司一直未建立議事制度和決策程序，對(duì)哪些事項(xiàng)應(yīng)通過何種程序進(jìn)行決策沒有明確規(guī)定。張漢安到公司任職后，在項(xiàng)目開發(fā)、土地出讓、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員調(diào)整等重大事項(xiàng)上，往往以個(gè)人拍板取代領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策。為規(guī)避監(jiān)督，張漢安甚至以提高工作效率為由，擅自將規(guī)劃發(fā)展部、合同造價(jià)部、工程部、項(xiàng)目開發(fā)部等部門工作人員陸續(xù)調(diào)離，致使監(jiān)管部門無法履職。張漢安案發(fā)后剖析道：“我拋開集體決策和監(jiān)管部門，硬著頭皮上項(xiàng)目，慢慢就出現(xiàn)未批先建、以罰代建等違法建設(shè)項(xiàng)目。”
組織機(jī)構(gòu)不健全，導(dǎo)致“兩個(gè)責(zé)任”難以落實(shí)。漢中市城投公司黨委自2016年成立以來，一直未配備黨委書記，2018年才配備紀(jì)委書記。市城投公司黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任一直難以落實(shí)。張漢安作為市城投辦主任、市城投公司法定代表人，在項(xiàng)目開發(fā)、土地出讓、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員調(diào)整等公司經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)上一直缺少組織監(jiān)督，形成了“一言堂”局面。
行業(yè)監(jiān)管乏力，外部監(jiān)督缺失。國(guó)有投融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)過程中，須接受各級(jí)各行業(yè)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管，但有的相關(guān)行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)本地國(guó)企出現(xiàn)的問題往往尺度較松、監(jiān)管不嚴(yán)。例如，對(duì)于漢中市城投公司未正確履行土地、規(guī)劃、招投標(biāo)等前置性程序就開工建設(shè)多個(gè)項(xiàng)目的情況，上級(jí)主管部門并未采取有效措施進(jìn)行糾正。張漢安作為市城投公司主要負(fù)責(zé)人，長(zhǎng)期收受他人禮金、賄賂，違背民主集中制、“三重一大”決策制度等問題，上級(jí)主管部門也未及時(shí)發(fā)現(xiàn)并采取措施。外部審計(jì)事務(wù)所為維持業(yè)務(wù)關(guān)系，審計(jì)時(shí)故意“放水”，甚至連個(gè)別財(cái)務(wù)人員長(zhǎng)期挪用公款也未發(fā)現(xiàn)。
4 既要及時(shí)發(fā)現(xiàn)又要嚴(yán)肅查處，促進(jìn)平臺(tái)公司不斷完善治理結(jié)構(gòu)，一體防范廉政風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)
“一些國(guó)有平臺(tái)公司既是融資主體又是建設(shè)主體，一手利用政策優(yōu)勢(shì)壟斷政府業(yè)務(wù)，一手利用權(quán)力地位參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)?！北本┐髮W(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水分析認(rèn)為，平臺(tái)公司腐敗手法更新，靠企吃企、利益輸送等問題高發(fā)，且極易誘發(fā)一系列次生風(fēng)險(xiǎn)。必須采取針對(duì)性措施，通過專項(xiàng)巡察、專業(yè)審計(jì)等方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、嚴(yán)肅查處，促進(jìn)平臺(tái)公司不斷完善治理結(jié)構(gòu)，一體防范廉政風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
督促完善內(nèi)部治理，探索推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。張漢安案發(fā)后，漢中市委、市政府印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)市屬經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的實(shí)施方案》，要求除市國(guó)資委及市政府授權(quán)的有關(guān)單位外，市級(jí)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位今后不再履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，不再以各種名義投資設(shè)立經(jīng)營(yíng)性企業(yè)和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，并對(duì)具有一定資產(chǎn)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)能力的企業(yè)進(jìn)行整合重組，對(duì)市縣融資平臺(tái)進(jìn)行集中管理。
深化以案促改、以案促治，防范投融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)單位加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，規(guī)范投融資平臺(tái)日常運(yùn)營(yíng)管理，圍繞投融資高頻風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)列出權(quán)力清單，對(duì)投融資行為實(shí)施事前、事中、事后全方位監(jiān)督。漢中市國(guó)資委出臺(tái)《國(guó)有企業(yè)黨委研究決定、前置研究討論事項(xiàng)示范文本（試行）》《市屬國(guó)有企業(yè)黨委會(huì)議議事規(guī)則指引》等規(guī)范文件，明確市屬國(guó)有企業(yè)黨委前置研究討論的具體事項(xiàng)，保證企業(yè)黨委會(huì)議事合理化、規(guī)范化、制度化。漢中市城投公司推進(jìn)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究體系建設(shè)，修訂制定20項(xiàng)管理監(jiān)督制度。
加強(qiáng)日常監(jiān)管和責(zé)任追究體系建設(shè)，管住“關(guān)鍵少數(shù)”。一些地方和企業(yè)強(qiáng)化對(duì)平臺(tái)公司關(guān)鍵崗位人員特別是“一把手”的監(jiān)督，抓好警示教育，對(duì)有禁不止、空轉(zhuǎn)套利等非法行為嚴(yán)肅查處。黨的十九大以來，成都市錦江區(qū)紀(jì)委監(jiān)委查處國(guó)有平臺(tái)公司主要負(fù)責(zé)人3人，給予公司高管、部門負(fù)責(zé)人及具體業(yè)務(wù)經(jīng)辦人黨紀(jì)政務(wù)處分或組織處理數(shù)十人。在查辦案件的同時(shí)同步查找制度缺失，督促財(cái)政和國(guó)資部門重新梳理修訂國(guó)企重大經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)申報(bào)和審批程序；督促發(fā)改和建設(shè)部門重新修訂政府性投資工程項(xiàng)目管理制度；督促審計(jì)部門運(yùn)用專項(xiàng)審計(jì)、同步審計(jì)等方式加強(qiáng)對(duì)國(guó)企核心業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查，并探索對(duì)外部審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)行“黑名單”制度等。（記者 韓亞棟 薛鵬）