規(guī)模尚小，但為土地流轉(zhuǎn)開啟關(guān)鍵一步。
十八屆三中全會(huì)決議所提出的“探索農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)可抵押”的改革方向，正在金融機(jī)構(gòu)一線悄然推進(jìn)。有些縣相關(guān)貸款發(fā)放余額已經(jīng)超過(guò)5000萬(wàn)元。這是《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者近期在廣東、湖南、甘肅、重慶等多個(gè)貧困縣調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)的。
貸款規(guī)模尚小
去年以來(lái)，相關(guān)政策細(xì)則密集出臺(tái)。先是8月國(guó)務(wù)院下發(fā)的關(guān)于開展農(nóng)村“兩權(quán)”（農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)）抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見，今年3月，人民銀行會(huì)同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》。
“兩個(gè)辦法”從貸款對(duì)象、貸款管理、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、配套支持措施、試點(diǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估等多方面，對(duì)金融機(jī)構(gòu)、試點(diǎn)地區(qū)和相關(guān)部門推進(jìn)落實(shí)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)明確了政策要求。近期，銀監(jiān)會(huì)與國(guó)土資源部又聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》，對(duì)開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。
此前，國(guó)務(wù)院確定在上海大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域試點(diǎn)“兩權(quán)”抵押貸款。
目前在全國(guó)許多試點(diǎn)地區(qū)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)“兩權(quán)”抵押貸款已經(jīng)展開探索。
此前有機(jī)構(gòu)估算，目前中國(guó)農(nóng)村估算可流轉(zhuǎn)的土地價(jià)值約100萬(wàn)億元，其中耕地約40萬(wàn)億元、林地20萬(wàn)億元、宅基地40萬(wàn)億元。在國(guó)家扶貧攻堅(jiān)的大戰(zhàn)略背景下，用金融撬動(dòng)部分土地資源做抵押貸款，既利于扶貧攻堅(jiān)，也能為金融機(jī)構(gòu)拓展巨大市場(chǎng)。
在國(guó)家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)廣東省清遠(yuǎn)市，農(nóng)業(yè)銀行清遠(yuǎn)分行推動(dòng)的“土地流轉(zhuǎn)貸”截至目前已向農(nóng)戶發(fā)放了50萬(wàn)元“土地流轉(zhuǎn)貸款”，并啟動(dòng)向12戶專業(yè)大戶投放450萬(wàn)“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”貸款的預(yù)案。在清遠(yuǎn)市陽(yáng)山縣，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作為抵押擔(dān)保的貸款產(chǎn)品——“流轉(zhuǎn)易”貸款，截至2016年4月末已累計(jì)發(fā)放金額5285萬(wàn)元。
除了土地承包使用權(quán)的抵押貸款外，金融機(jī)構(gòu)還在積極結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣圏c(diǎn)房權(quán)抵押貸款。在旅游業(yè)發(fā)達(dá)的重慶武隆縣，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行推動(dòng)的房權(quán)抵押貸款一共抵押33戶、余額218萬(wàn)。此外，該行發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款459戶，貸款余額為2195萬(wàn)。
在這些地區(qū)，前期土地確權(quán)頒證工作都比較深入。
土地的確權(quán)是金融化的前提，但相關(guān)工作并非易事。金融機(jī)構(gòu)缺乏推動(dòng)土地確權(quán)工作的意愿和能動(dòng)性，而地方政府在土地確權(quán)中也會(huì)遇到諸多難題。其中之一，便是零碎化土地整合與糾紛。
以清遠(yuǎn)市陽(yáng)山縣政府為例，該縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作為抵押擔(dān)保的貸款產(chǎn)品——“流轉(zhuǎn)易”貸款，截至2016年4月末已累計(jì)發(fā)放金額5285萬(wàn)元。該縣副縣長(zhǎng)唐存?zhèn)ジ嬖V本報(bào)記者，陽(yáng)山作為廣東省的貧困縣，特點(diǎn)之一便是石灰?guī)r土地零碎化問題嚴(yán)重。這其實(shí)在中國(guó)廣大農(nóng)村偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)廣泛存在。
“1981年土地第一輪承包時(shí)，農(nóng)戶土地曾按照好、中、差和遠(yuǎn)、近等較為籠統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了分配。到1999年個(gè)人承包土地時(shí)，農(nóng)戶零碎化的土地并沒有進(jìn)行整合，每家每戶平均擁有十多塊細(xì)碎土地。這給縣政府土地確權(quán)工作帶來(lái)了極大困難，在整合與確權(quán)的過(guò)程中也引發(fā)了許多糾紛?！碧拼?zhèn)フf(shuō)。
“目前金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)‘兩權(quán)’抵押貸款較多的地區(qū)都是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記情況較好的地區(qū)。而一些確權(quán)登記不完善的地區(qū)則使得金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)‘兩權(quán)’抵押貸款無(wú)從下手?！鞭r(nóng)業(yè)銀行廣東省分行副行長(zhǎng)黃騰江對(duì)本報(bào)記者表示。
不良處置各有探索
按照本次銀監(jiān)會(huì)下發(fā)的暫行辦法中指出，抵押財(cái)產(chǎn)價(jià)值減少時(shí)，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)有權(quán)要求恢復(fù)抵押財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，或者要求借款人提供與減少的價(jià)值相應(yīng)的擔(dān)保。借款人不恢復(fù)財(cái)產(chǎn)的價(jià)值也不提供其他擔(dān)保的，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)有權(quán)要求借款人提前清償債務(wù)。
此外，借款人未清償債務(wù)或出現(xiàn)當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可以通過(guò)折價(jià)、拍賣、變賣抵押財(cái)產(chǎn)等合法途徑處置已抵押的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，所得價(jià)款由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先受償。
同時(shí)，國(guó)家法律法規(guī)、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃及土地市場(chǎng)供求等因素發(fā)生重大變化，對(duì)抵押財(cái)產(chǎn)價(jià)值穩(wěn)定性產(chǎn)生不利影響或?qū)е缕淞鬓D(zhuǎn)權(quán)能受限的，需上報(bào)地方銀監(jiān)局。
一旦“兩權(quán)”抵押貸款事后真正出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，如何變現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)？李亮說(shuō)，這就需要一個(gè)“兩權(quán)”交易平臺(tái)。記者在采訪中有多家金融機(jī)構(gòu)反映，由于“兩權(quán)”在抵押時(shí)缺乏完善的市場(chǎng)價(jià)格，前期銀行在貸款時(shí)不好定價(jià)，后期一旦貸款人違約，銀行手里的抵押物也無(wú)法按市場(chǎng)價(jià)處置，這就需要一個(gè)能夠?yàn)椤皟蓹?quán)”變現(xiàn)的市場(chǎng)。
目前在清遠(yuǎn)市，陽(yáng)山縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易網(wǎng)站的電子化建設(shè)在全省最完善，使用率最高，金融機(jī)構(gòu)可以在交易平臺(tái)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
在談到“兩權(quán)”抵押貸款價(jià)值如何評(píng)估時(shí)，李亮表示，該行目前采用農(nóng)行內(nèi)部?jī)?nèi)評(píng)的方式，按照實(shí)際的交易，采用成本法進(jìn)行測(cè)算土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值。
中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展所研究員杜曉山在接受本報(bào)記者采訪時(shí)指出，目前土地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，尚處于試驗(yàn)階段。對(duì)于土地使用權(quán)是否能夠在縣域甚至更廣范圍內(nèi)交易還沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。如果擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍，會(huì)出現(xiàn)外來(lái)企業(yè)到試點(diǎn)縣內(nèi)圈地的現(xiàn)象，其中一些企業(yè)可能會(huì)因?yàn)槿狈r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)而出現(xiàn)土地撂荒，甚至改變土地使用用途。
然而將土地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍圈定在村內(nèi)似乎也有問題。唐存?zhèn)?duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者表示，在土地使用權(quán)實(shí)際交易過(guò)程中，如果債務(wù)人違約，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將被銀行收走，此時(shí)同村人會(huì)因?yàn)猷徖锘蛴H戚關(guān)系放不下面子，不好意思接手，而銀行似乎只能將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)手給本村人。
農(nóng)業(yè)銀行重慶市某農(nóng)戶金融部負(fù)責(zé)人也贊同上述觀點(diǎn)。他說(shuō)，在當(dāng)?shù)刈稣亓鬓D(zhuǎn)交易平臺(tái)并不靠譜。理由是同村之間，如果一戶的宅基地由于貸款還不上被銀行處置，同村的人很難抹開面子接手。
在重慶，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行武隆支行試點(diǎn)“兩權(quán)”抵押貸款是在2011年7月重慶市農(nóng)行出臺(tái)《中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行重慶分行農(nóng)戶貸款“三權(quán)”抵押貸款管理辦法》之后，截至目前，該行不良貸款余額378萬(wàn)，不良率占比為0.10%。該支行相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者表示，試點(diǎn)“兩權(quán)”抵押貸款并沒有使得該行不良率有明顯上升。
此外，地方政府也在完善“兩權(quán)”抵押的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。以武隆縣為例，該縣政府建立500萬(wàn)元風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，農(nóng)行將放大10倍提供5000萬(wàn)農(nóng)業(yè)信貸。如果這類貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)行和武隆縣的政府補(bǔ)償基金按照50%對(duì)50%進(jìn)行分擔(dān)。
農(nóng)行重慶巫溪支行副行長(zhǎng)告訴記者，正是有了政府的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，在農(nóng)民住房抵押權(quán)真正出現(xiàn)不良的時(shí)候，銀行并不會(huì)強(qiáng)行處置農(nóng)民的住房抵押權(quán)，而是試圖借助政府的力量收回貸款，必要的時(shí)候還會(huì)啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金?！敖刂聊壳?，我們只發(fā)生過(guò)兩起不良?！?/p>
截至今年3月，全縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易項(xiàng)目共有293宗農(nóng)村集體資產(chǎn)資源成功交易，總交易額為5817.54萬(wàn)元。（21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道）