“債貸組合”的概念最早是出現(xiàn)在國家發(fā)展改革委辦公廳的發(fā)改辦財(cái)金2050號(hào)文中，指按照“融資統(tǒng)一規(guī)劃、債貸統(tǒng)一授信、動(dòng)態(tài)長效監(jiān)控、全程風(fēng)險(xiǎn)管理”的模式，由銀行為企業(yè)制定系統(tǒng)性融資規(guī)劃，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)融資需求，將企業(yè)債券和貸款統(tǒng)一納入銀行綜合授信管理體系，對(duì)企業(yè)債務(wù)融資實(shí)施全程管理。初衷是為了發(fā)揮企業(yè)債券融資對(duì)棚戶區(qū)改造的支持作用，引導(dǎo)更多社會(huì)資金參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)。2019年6月中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)的廳字〔2019〕33號(hào)文首次提出“鼓勵(lì)和引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)以項(xiàng)目貸款等方式支持符合標(biāo)準(zhǔn)的專項(xiàng)債券項(xiàng)目”，地方政府專項(xiàng)債券+銀行貸款也被廣泛稱為“債貸組合”。
1、采用“債貸組合”融資模式首要前提是滿足專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)的所有條件
采用“債貸組合”融資模式，首先項(xiàng)目性質(zhì)需為有一定收益的公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目類型需滿足專項(xiàng)債投向領(lǐng)域要求，財(cái)政部辦公廳 發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于申報(bào)2022年新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求的通知》（財(cái)辦預(yù)〔2021〕209號(hào)）明確2022年專項(xiàng)債主要投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施（含糧食倉儲(chǔ)物流設(shè)施）、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程等領(lǐng)域。
結(jié)合2022年已發(fā)債項(xiàng)目基本情況，能源、交通、水利等重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)資金需求較高，融資對(duì)貸款依賴較大，從貸款參與項(xiàng)目數(shù)量看，“債貸組合”項(xiàng)目更多投向交通及市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，部分“債貸組合”項(xiàng)目投向棚改、民生服務(wù)等板塊。今年4月舉行的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上將新基建、新能源項(xiàng)目納入重點(diǎn)專項(xiàng)債支持范圍，在項(xiàng)目收益確定、投資回報(bào)率滿足要求條件下，可考慮將投向此類項(xiàng)目。在當(dāng)前房地產(chǎn)持續(xù)嚴(yán)監(jiān)管、土地財(cái)政模式弱化的背景下，銀行貸款投向還本付息對(duì)土地出讓收入依賴度較高的項(xiàng)目時(shí)，需對(duì)項(xiàng)目收益性進(jìn)行嚴(yán)格論證，避免收益下滑導(dǎo)致無法償還本息的風(fēng)險(xiǎn)。
2、采用債貸組合融資模式項(xiàng)目的實(shí)施單位需為有關(guān)企業(yè)法人項(xiàng)目單位，且收益必須包含專項(xiàng)收入
從項(xiàng)目單位的性質(zhì)來看，廳字〔2019〕33號(hào)已經(jīng)明確：收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項(xiàng)收入，且償還專項(xiàng)債券本息后仍有剩余專項(xiàng)收入的重大項(xiàng)目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項(xiàng)目單位根據(jù)剩余專項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場化融資。市場化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺(tái)公司不得作為項(xiàng)目單位，嚴(yán)禁項(xiàng)目單位以任何方式新增隱性債務(wù)。
3、“債貸組合”項(xiàng)目，必須進(jìn)行分賬管理、分類償還
國發(fā)〔2014〕43號(hào)文中提到“明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借”，廳字［2019］33號(hào)文也提到省級(jí)政府對(duì)專項(xiàng)債券依法承擔(dān)全部償還責(zé)任，項(xiàng)目單位依法對(duì)市場化融資承擔(dān)全部償還責(zé)任?！皞J組合”項(xiàng)目中，兩類債務(wù)性資金的償債主體不同，項(xiàng)目獲取收益后需進(jìn)行分賬管理。對(duì)應(yīng)用于償還專項(xiàng)債券的專項(xiàng)收入及時(shí)足額繳入國庫，確保專項(xiàng)債券還本付息資金安全；對(duì)可用于償還銀行貸款本息的專項(xiàng)收入于銀行開立監(jiān)管賬戶，及時(shí)足額歸集至監(jiān)管賬戶，保障銀行貸款本息到期償付。在實(shí)際操作中，多地財(cái)政廳表示：“債貸組合”最常見的問題是缺少邊界清晰、可操作的政府性基金收入和專項(xiàng)收入分賬管理方案和專戶管理辦法。在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，將著重審核分賬管理方案和專戶管理辦法，如果此部分界限不明確或缺失，視為不符合組合融資要求，審核不予通過。
4、專項(xiàng)債和銀行貸款的受償順序
1、專項(xiàng)債資金作為項(xiàng)目部分債權(quán)資金
在償還順序上，因?qū)ｍ?xiàng)債利率低，投資者有權(quán)要求優(yōu)先償還，且政府性基金收入（土地出讓金為主）產(chǎn)生于項(xiàng)目前期，故專項(xiàng)債還款優(yōu)先有其合理性。
2、專項(xiàng)債資金作為項(xiàng)目股權(quán)資金（資本金）
在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)上，權(quán)益資金的受償順序劣后于債權(quán)資金，因此，專項(xiàng)債本息償還順序劣后于銀行貸款本息。
5、合理規(guī)劃“債貸”資金使用進(jìn)度，盡快形成實(shí)物工作量
“債貸組合”項(xiàng)目的申報(bào)，要根據(jù)專項(xiàng)債的時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行。目前專項(xiàng)債大規(guī)模集中發(fā)行，對(duì)債券發(fā)行市場造成了很大的沖擊，使得地方申報(bào)項(xiàng)目工作周期縮短，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不扎實(shí)，在項(xiàng)目前期謀劃還不夠充分、成熟的情況下，倉促包裝上報(bào)項(xiàng)目，資金下達(dá)后，建設(shè)內(nèi)容與設(shè)計(jì)方案不斷變更，拖慢項(xiàng)目進(jìn)度，無法開工形成實(shí)物工作量，“債貸”資金閑置。同時(shí)，制定的項(xiàng)目進(jìn)度與資金籌集計(jì)劃、支出計(jì)劃不銜接，也會(huì)導(dǎo)致資金撥付進(jìn)度緩慢問題?！皞J組合”項(xiàng)目的前期謀劃、申報(bào)到后期資金的使用監(jiān)管，都需要多部門之間協(xié)同配合，部門之間配合度不高，項(xiàng)目報(bào)批、請(qǐng)款手續(xù)繁瑣，也會(huì)拖慢項(xiàng)目進(jìn)度，進(jìn)而產(chǎn)生資金沉淀。“債貸”資金的閑置，不僅增加了項(xiàng)目融資成本，還會(huì)影響下一年度債券資金的申報(bào)額度。
為了避免“債貸”資金閑置，提高使用績效，盡快形成實(shí)物工作量，可采取以下措施：
1、優(yōu)先選擇在建項(xiàng)目或前置審批手續(xù)完備、隨時(shí)具備施工條件的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，確保資金到位后可以及時(shí)支出，從源頭上杜絕資金閑置。
2、項(xiàng)目謀劃需扎實(shí)穩(wěn)妥，避免“拍腦袋”項(xiàng)目，建設(shè)前期手續(xù)前置，各部門嚴(yán)格審核項(xiàng)目前期手續(xù)的合法合規(guī)性和完備性，建立項(xiàng)目儲(chǔ)備一批、發(fā)行一批、建設(shè)一批、接續(xù)一批的良性機(jī)制。
3、打好“債貸”組合拳，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃，制定合理的資金籌措方案和資金撥付計(jì)劃?！皞J組合”的目的是用專項(xiàng)債資金撬動(dòng)銀行貸款支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，明確銀行貸款資金使用時(shí)間，避免因過早籌集銀行貸款，造成資金閑置，增加項(xiàng)目的融資成本。
4、針對(duì)已出現(xiàn)資金閑置的項(xiàng)目，一方面要及時(shí)完善項(xiàng)目手續(xù)、所需要件，盡快推動(dòng)項(xiàng)目落地建設(shè)，加快資金支出進(jìn)度。另一方面，可將專項(xiàng)債資金按程序調(diào)整用途，將剩余的專項(xiàng)債資金調(diào)整到別的項(xiàng)目中。但應(yīng)注意的是，由于財(cái)政部向各省下達(dá)的專項(xiàng)債新增限額通常按照債券品種（土儲(chǔ)、棚改、收費(fèi)公路及其他類）分開下達(dá)，各品種專項(xiàng)債資金不能串用、混用，因此建議專項(xiàng)債資金用途調(diào)整限定在同一專項(xiàng)債品種中的不同項(xiàng)目之間。
“債貸組合”拓寬了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌集渠道，是落實(shí)積極財(cái)政政策的重要抓手，在帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤等方面發(fā)揮著重要作用。做好項(xiàng)目謀劃、加快前期手續(xù)辦理、合理制定資金籌措方案和使用計(jì)劃，對(duì)于“債貸組合”項(xiàng)目的落地具有重要意義。